公共政策評估是政策評估主體依據(jù)一定的標準和程序，運用科學的技術(shù)和方法，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的效益、效率、效果及價值進行綜合判斷與評價的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作出決定公共政策的延續(xù)、修正、終止和重新制定新政策的依據(jù)。

　　隨著各國政府改革的推進，公共政策的影響力逐漸增強，相應地，公共政策績效評估的重要性也日益突出。通過公共政策評估可以科學地診斷政策的效果、效益和效率，可以作為決定政策繼續(xù)、修正、終止以及重新制定的重要依據(jù)，可以更好地發(fā)揮合理配置政策資源的基礎作用，也是政策運行科學化、民主化的重要保障。本文力圖通過比較國內(nèi)外開展公共政策績效評估的做法，研究各國的評估體制和機制，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，提出我國加強公共政策績效評估的對策和建議。

　　一、國內(nèi)外公共政策績效評估發(fā)展現(xiàn)狀比較

　　20世紀90年代以來，一些發(fā)達國家相繼開展了公共政策績效評估工作。其中，韓國的制度評估、日本的政策評價、美國的政策規(guī)定績效分析、法國的公共政策評估具有較強的代表性。本文主要從四個方面比較我國與這些國家開展公共政策績效評估的做法，找出差距的同時借鑒它們的成功經(jīng)驗。

　　(一)制度層面比較

　　西方一些發(fā)達國家有比較健全的政策評估制度。如法國1989年成立國家研究評估委員會，有16個法律法規(guī)條款對該機構(gòu)從職能機構(gòu)、人員組成、評估費用等作了明確的規(guī)定。美國2003年頒布《政策規(guī)定績效分析》文件，對實施公共政策績效評估作了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。韓國2006年實施《政府業(yè)務評價基本法》，把原先依據(jù)不同法令進行的片面的或重復的各種評價制度綜合為一體，確立了系統(tǒng)化、一體化的績效評估制度。日本于20世紀90年代引入政策評價制度，2002年實施《關(guān)于行政機關(guān)實施政策評價的法律(評價法)》，要求內(nèi)閣和政府的各個部門在其權(quán)限范圍內(nèi)都要實行政策評價。

　　與國外相比，我國欠缺配套的制度和法律。我國于2000年進行的中國部門預算制度改革，是公共部門引入績效評估的有效探索，也可看作是我國對公共政策開始進行相關(guān)的績效評估。這種改革制度的引入，對于提高財政資金的使用效率、提高公共部門提供公共物品和服務的效率起了非常大的推動作用。但由于改革剛剛起步，再加上較多人為因素的影響，符合我國國情的科學的政策評估機制尚未形成，導致決策主體往往視政策評估為可有可無的工作。能不評估的盡量不評估，對迫于需要進行評估的，或進行勢單力薄的嘗試，或因缺乏評估正常進行所必需的各種資源(如資金、信息、知識等)實施不科學的評估，或是對評估結(jié)果持隨意態(tài)度，這樣不僅不利于認識政策的優(yōu)劣和成效，補充、修正和完善后繼政策，而且還會造成政策資源的大量浪費，嚴重制約了公共政策績效評估工作的規(guī)范發(fā)展。

　　(二)制定模式比較

　　當代政策科學的研究已表明：政策的制定主體主要有三種，即精英主體、共同體主體和公眾主體。目前西方發(fā)達國家的政策制定模式正在經(jīng)歷由共同體主體到公眾主體的深刻轉(zhuǎn)型。如韓國政府績效評估委員會由總理和一位民間專家共同主持，公民滿意度的調(diào)查由公共行政研究所來完成。日本的政策評價與獨立行政法人評價委員會主要由外部專家、學者和企業(yè)家構(gòu)成。法國公共政策評估機構(gòu)包括國會、中央和地方行政機關(guān)、國家審計法院和地方審計法庭，以及由公務員、民選議員和評估專家組成的大區(qū)評估委員會，并于2002年成立了全國評估委員會。

　　我國由于科技文化發(fā)展水平的相對落后以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在緩慢地經(jīng)歷著由精英主體到共同體主體的轉(zhuǎn)變。目前我國政策制定的主體是公共權(quán)力機關(guān)和享有職位權(quán)力的個人，包括行政、立法、司法機關(guān)以及在這些機關(guān)中擔任特定職務的個人。他們既是公共政策制定者也是執(zhí)行者，公共政策評估結(jié)論與其有著直接的利害關(guān)系。從其角度出發(fā)，他們當然總是希望政策評估有利于自身。由于精英主體與公眾主體存在著本質(zhì)差別，導致精英的價值偏好與公眾有明顯差距，正是由于這些差距的客觀存在，致使政策制定在起點上就存在分歧。在瑕疵的政策導向與規(guī)范下制定出來的政策，大多是低效率甚至失靈的政策，而且存在嚴重的公平缺失現(xiàn)象，不能充分體現(xiàn)民眾的訴求。

　　(三)評估技術(shù)比較

　　發(fā)達國家在評估技術(shù)方面有一些成功經(jīng)驗。表現(xiàn)為：一是內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合。如日本政府各部門從政策的規(guī)劃、立案和實施的角度對所管轄的政策進行自我評價，在評價的過程中廣泛聽取外部有識之士的意見，以保證評價的客觀性。二是定量分析與定性分析相結(jié)合。如法國對公共政策績效評估是以定性為基礎，以定量分析為手段，采用定性與定量相結(jié)合的方法進行評估；而美國則以定量為主，定性為輔，兩者相結(jié)合。三是專家評估與民眾參與相結(jié)合。如韓國政府績效評估委員會由部長和民間專家組成。四是中央部門和地方政府相區(qū)別。如法國對中央部門進行政策評估由國家級評估機構(gòu)組織和實施，對地方政府的評估采取的方式有所區(qū)別：5萬人口以上的城市設評估專員，省級政府設評估處等。

　　與國外相比，我國公共政策評估技術(shù)體系的研究相對滯后。表現(xiàn)為：一是理論建設不足。目前我國的學者和政府管理者對政策評估尚未引起的足夠重視，沒有充分認識到公共政策績效對于政府績效的重要意義，沒有建立起一套完善的理論體系。二是評估方法單一。我國政策評估運用的手段和方法大都限于經(jīng)濟學的成本效益分析，而對倫理道德、價值、個人偏好等主觀因素的評價至今尚未有行之有效的評估方法。三是定性分析為上。公共政策的評估涉及很多領域，要求對各種相關(guān)因素進行精確的定性定量分析，而事實上我國絕大部分政策評估者欠缺評估方面的知識，他們在評估時既偏好用價值判斷標準取代事實分析，又偏好采用經(jīng)驗總結(jié)、工作匯報、座談研討等形式進行定性分析，很難做到評估的公正性和科學性。

　　(四)評估原則比較

　　橫向比較發(fā)達國家在政策評估方面的成功經(jīng)驗，無不體現(xiàn)公開透明的原則。如韓國公共政策績效評估結(jié)果在新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公布，同時在政策評估者、政府機構(gòu)和代理機構(gòu)負責人參加的聯(lián)合會議上報告給總理和總統(tǒng)。日本總務省和政府各部門每年除向國會提交年度政策評價報告書外，經(jīng)審定后還將報告書向社會公眾公布。美國在設計、編寫、執(zhí)行政策規(guī)定績效分析時，除涉及隱私、產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等外，要詢問政策目標人群及專業(yè)人士和機構(gòu)的意見，并把結(jié)論公示于互聯(lián)網(wǎng)上。法國國家評估委員會在評估過程中采用異議制，允許被評估機構(gòu)闡述其觀點甚至對評估結(jié)論提出異議，委員會成員獨立發(fā)表意見并進行辯論，最終以集體意見作為評估結(jié)果。

　　與國外相比，我國公共政策評估在新時期互聯(lián)網(wǎng)時代有明顯的時滯性。首先，信息渠道不暢通。原因是多方面的——我國政府信息化程度目前還處于一個比較低的水平；統(tǒng)計數(shù)據(jù)要花費一定的成本；政策實施效果的真實數(shù)據(jù)無法在短期內(nèi)收集；一些機構(gòu)對政策評估或存在抵觸情緒，或為了某種特定的目的而故意隱瞞必要的信息，提供虛假信息等諸多原因使信息得不到及時、客觀、科學的分析，這些都給政策的有效評估帶來極大的困難。其次，傳統(tǒng)的層級節(jié)制依然存在。這使得政策評估不能很好地反映政策的動態(tài)過程，對社會環(huán)境的變化、政策系統(tǒng)的調(diào)試都不能更好地互動，不能適應E時代政策評估的扁平化要求。